褚福灵：老年风险要靠自适应的养老机制去化解
来源:人民网 发布日期:2011-03-10
【摘要】老龄化是人类的伟大成就，也是世界各国面临的巨大挑战。老龄化必将来临，如何应对老年风险是需要研究的重要课题。应当通过建立老年风险的主动防御机制、多层级化解机制和内在适应机制，走以“健康、参与和保障”为标志的“积极老龄化”之路，化老年风险为发展机遇，实现养老保障事业的持续健康发展。
【关键词】老龄化；老年风险；自适应机制
中国已经进入老龄化阶段。根据联合国人口老龄化的标准，一个国家60 岁及以上的老年人口占人口总数的比例超过10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例高于7%，这个国家或地区就进入了老年型社会或老年型国家。2000年中国65岁及以上老年人口已达到8811万人，占当年人口的6.96% ，这标志着中国开始步入老龄化国家。2005年，中国1%人口抽样调查显示，65岁及以上人口达到10045万人，占当年人口的7.7%，说明中国已经处在老龄化阶段。
在人口老龄化的背景下，中国应通过健全养老机制来化解老年风险。老年风险不仅仅是年龄增大带来的养老金风险，还包括因健康损害、精神衰竭、老年贫困等带来的多种系统性风险。应通过建立健全养老保障制度的自适应机制，走以“健康、参与和保障”为标志的“积极老龄化”之路，化老年风险为发展机遇，实现养老保障事业的持续健康发展。
一、建立老年风险的主动防御机制——防范老年风险
全社会应当高度重视老龄问题，不失时机地做好应对人口老龄化的各种物质、精神、理论、法律、伦理道德、制度创新、科学知识和人才等方面的准备，尤其要逐步形成老年风险的主动预防机制。
1、走“积极老龄化”之路
坚持以人为本，走积极的老龄化之路，是防范老年风险的重要举措。积极老龄化同消极的被动的老龄化相对立，以老年人的“健康、参与和保障”为标志。所谓“老年健康”就是使老年人能够获得或维持最高可能的躯体、心理、情感和精神的良好状态，由“多病老年”向“健康老年”转变，以提高人均健康预期寿命为追求；所谓“老年参与”就是最大限度地发挥老年的余热来服务社会，创造多种多样的方便老年人参与社会活动的机会，使老年人从受赡养者变为生产者；所谓“老年保障”就是使老年人能够在多层次的养老保障体系架构下，获得适度的养老金待遇和老年服务保障。因此，通过走积极的老龄化之路，就能变“老龄压力”为“前进动力”，变“老年负担”为“老年财富”，进而为构建和谐向上的老龄社会打下基础。积极的老龄化构成要素如图1所示：
2、大力开展老年体育和老年健身活动
老年体育是社会大众体育的重要组成部分，是具有康乐性的社会公益事业，其根本目的是增强体质，提高老年人生活、生命质量，实现健康老龄化。随着经济社会的发展，老龄化社会的到来，人民群众的体育健身需求日益增长，对公共体育设施的要求不断提高。应当将适合老年人的体育服务设施建设纳入城乡建设规划之中，尤其要搞好社区体育服务设施的建设。要加强老年体育健身知识普及，不断提高大众体育健身的指导水平，使老年人体育健身日趋科学化。
3、进一步营造“敬老助老养老”的道德风尚
通过大众传媒等多种形式积极宣传，引起社会各界对“积极老龄化”的关注。要加大力度弘扬敬老、助老、养老等中华民族的传统美德，在物质、精神等层面上真正关心、关爱老年人，维护老年的权益。坚决消除歧视和虐待老年人的不道德行为，真正形成老少共荣、家庭和谐的文明氛围。
总之，应当将老年健身、老年养生、老年医疗、老年参与和老年娱乐相结合，采取多种防老措施，充分发挥老年余热，形成全社会“敬老助老养老”的良好氛围，防止老年人身体的过早失能和精神的过早痴呆。通过采取以上多种措施，力求做到“人老心不老”和“年长力不减”，最大限度地保护老年身心健康，尽可能降低老年风险。
二、建立老年风险的多层级化解机制——化解老年风险
人总是要走向衰老，这是不可抗拒的历史规律。一旦老年人失去生活能力，必将面临一系列的老年风险。这些风险包括养老金风险、健康损害风险、精神衰竭风险、老年服务风险、老年贫困风险、老年孤独风险等，应通过建立多层次的“防火墙”化解老年风险。
1、建立覆盖全体劳动者的多层次的养老金制度
建立多层次的养老金制度，应当分清中央政府、地方政府、用人单位与劳动者个人的责任，应当理顺公平与效率、基本与补充、政府与市场、经济发展与保障水平的关系。根据以上分析，建议建立以下五个层次的养老保障体系：
第一，国民养老金层次——中央政府是这一层次的直接责任主体，向所有老年人提供最基本的收入保障，所需基金来自一般税收（其中包括来自中央财政对养老金的补贴部分，以及来自企业养老费率适当调整后的税收增加部分），待遇标准与当地收入水平挂钩（比如按替代率10%左右设计，但参加社会养老保险的国民养老金标准要高于其他非参加者的标准），并随社会平均收入的提高而调整，充分体现社会公平。
第二，基本养老保险层次——该层次由地方政府主导和提供基金支持，强制推行，由雇主与劳动者分担缴费责任，待遇标准与劳动就业及缴费水平相关（比如以当前60%的替代率和20%的单位缴费为基点，适度下调替代率到50%左右，并在省级统筹的基础上适当下调单位缴费费率到12%），并根据社会平均收入的提高而调整，从而兼顾公平与效率。
第三，单位补充养老保险层次——这一层次由用人单位自愿提供，政府通过税收优惠等政策措施鼓励单位为职工提供补充养老保险，其经费可以全部由雇主提供，也可以由雇主与劳动者分担，所形成的基金实行市场化运作。
第四，个人储蓄性养老保险层次——这一层次由劳动者自愿参加，政府通过税收优惠等政策措施鼓励符合条件的个人参加储蓄性养老保险，其经费由个人提供，所形成的基金实行市场化运作。
第五，高龄老人津贴层次——这一层次由中央政府负责，对超过一定年龄的老年人提供高龄津贴，以体现全社会对高龄老人的尊敬和关爱，该经费由一般税收支付。
2、建立长期护理保险制度
人口老龄化是当今世界大多数国家面临的共同问题，在部分发达国家中，已实施了较为成熟的护理保险制度。对已步入人口老龄化社会的中国来说，应借鉴其成功经验，构建中国的老年人护理保险制度。
1993年，德国颁布了《护理保险法》，规定所有参加法定医疗保险的人员都有义务参加护理保险，即实行护理保险跟随医疗保险的原则，由此保障了失去自理能力而必须得到经常性帮助的老年人的利益。中国应当借鉴德国的经验，改造现行的基本医疗保险缴费结构，形成相应的护理基金（比如在提高统筹层次、测算现有医疗保险基金存量和预测护理基金需要量的基础上，将医疗基金的一定百分比转为护理基金），由此化解老年长期护理风险。
3、建立居家社区养老和机构养老服务体系
随着老龄化的加剧，高龄病残老年人会日益增多，其活动能力随年龄的增加而下降，需要更多的日常照料和服务。由于“空巢家庭”占老年人家庭的比例急剧上升和农村留守老年人的日益增多，使很多老年人在日常生活和护理上难以得到家庭子女的照料，传统的家庭养老功能也在不断削弱。所以，建立与完善居家养老服务体系和社区老年护理服务机构意义重大。
应当强化家庭护理服务，发展老年人康乐中心、敬老院、老年公寓、老年人托护中心等多层次的养老服务体系。应当完善康复医疗服务等老年护理服务机构，为老年人提供疾病、心理、康复等服务，满足老年人的生活和精神需要。应当充分发挥老年人的余热，建立“以老治老”服务队，在老年服务中发挥老年人的聪明才智。通过以上多种举措，真正实现“老有所养”、“老有所医”、“老有所乐”。
4、完善基本养老保险基金制度
做实基本养老保险个人帐户，提高养老保险基金应对人口老龄化风险的能力。1993年以来，中国确立了统筹基金与个人账户相结合的养老保险制度。在实际执行中，由于转制成本没有得到及时足额补偿等原因，本该积累的个人账户基金在当期被支付，出现了基本养老保险个人账户“空账”运行的现象，部分积累制的基本养老保险制度设计初衷未能实现。为了防范老龄化高峰带来的养老风险，国务院在《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发[2000]42号）中明确要求，要逐步做实基本养老保险个人账户。截至到2009年，全国由14个省份试点做实基本养老保险个人账户，积累基金1100亿元左右。应当继续做实基本养老保险个人账户，确保统账结合的养老保险制度持续健康运行。同时，要建立与完善社会保障储备基金制度，为防范养老金缺口提供必要的后备基金支撑。
5、建立公共财政按规定比例支持养老金制度
公共财政取之于民，用之于民。养老保障事业是重要的民生事业，公共财政应当给予必要的基金支撑。除了财政要承担养老金的兜底责任外，应当通过养老保险预算等形式，由政府财政按规定比例向养老保险基金注入资金，从而建立起养老保障基金随财政支出增加而相应增加机制，形成财政对养老保险基金尤其是养老待遇调整所需基金的法定化支持机制。
三、建立老年风险的内在应变机制——应对老年风险
养老保险基金失衡是产生老年风险根源所在，应当建立养老保险制度的内在调节机制，防止僵化，以变取胜。养老保险基金平衡受到多种因素影响，有可控制因素，也有不可控制因素。对于不可控制因素，可以通过必要的基金储备和法定化的财政基金注入来解决，对于可控制因素可以通过制度的灵活机制来解决。
1、建立退休年龄的弹性机制
延长法定退休年龄，实行弹性退休制。中国目前采取的是1978年确定的退休年龄标准:男职工60岁、女工人50岁、女干部55岁，随着人口预期寿命的不断调整以及人们受教育年限的增加，该退休年龄已经明显偏低。可以考虑采取“女先男后，小步渐进”的延长退休年龄方略，力争用几十年的时间，把年龄提高到一个适中的年龄段（比如65岁左右）。另外，有些国家还采取了间接提高退休年龄的办法，如延长领取全额养老金的参保年限或工龄，减少提前退休者的养老金数额，实行弹性退休年龄等，这些做法值得我们借鉴。
2、建立一定幅度内的缴费与待遇的增减机制
参保职工缴纳养老保险费是为保障退休人员获得适中的养老保险待遇，具有一定的代际互济性。如果养老保险基金出现较大缺口，在财政弥补缺口力不从心的情况下，应当有一定范围内提升费率和降低待遇的灵活机制；同样，如果养老保险基金出现较大结余，为了减轻参保单位和个人的缴费负担，从宏观层面上促进全社会经济的高效运转，应当形成一定范围内降低费率和提高待遇的灵活机制。要反对任何缺少应变的僵化制度，应确保养老保险制度的适度弹性，以便在客观环境发生变化时，缴费和待遇在一定区间内具有内在的自适应机制。
3、建立参保人员的扩充机制
养老保险必须贯彻大数定律，形成规模效应。实践证明，通过不断补充新的参保人员，可以化解养老金的支付压力。我国基本养老保险制度由最初只覆盖城镇单位劳动者，到目前覆盖城镇个体劳动者、灵活就业人员以及有劳动关系的农民工，使制度的负担系数保持了相对稳定（负担系数=领取养老金人数/参保缴费人数，近十年的负担系数大概稳定在0.33左右）。今后应当继续扩大基本养老保险覆盖面，进一步提高基本养老保险统筹层次，在不断壮大养老保险规模的进程中解决老龄化问题，在养老保险事业不断发展的进程中度过老龄化难关。
总之，通过建立健全自适应的养老保障机制，力求实现变老年危机为老年机遇，变老年负担和为老年财富，变老有所养为老有所为，形成积极的老龄化态势。
作者简介：褚福灵（1964-），男，山东菏泽人，中央财经大学保险学院教授，社会保障系主任，社会保障研究中心主任，经济学博士，研究生导师。
