袁新立在全国“老龄服务”主题研讨总结会上的讲话中国老龄产业协会

袁新立在全国“老龄服务”主题研讨总结会上的讲话

发布日期:2010-07-29

各位来宾、同志们：

　　为期3天的“老龄服务”研讨会今天就要结束了，这次研讨会实际上是用以会代训的形式进行的一次老龄业务培训，与会人员116人，有3名同志作了主题发言，5个省市老龄办分别进行了大会发言。中国人民大学社会人口学院副院长、博士生导师姚远教授对老龄服务的若干问题进行了阐述，全国老龄办副主任阎青春对我国老年服务市场现状及如何发展谈了自己的观点，民政部规划财务司巡视员刘福清介绍了我国基本养老服务体系建设规划的相关问题。他们的发言高屋建瓴，理论性和现实针对性都很强。为了这次研讨会的顺利召开，云南省委、省政府、省老龄办付出了大量的辛勤劳动，在这里我代表全国老龄办及与会的同志，对你们表示衷心的感谢!

　　下面，围绕老龄服务主题，结合本次研讨会讲几个问题。

　　一、　近年来各地开展老龄服务工作的总体情况

　　进入新世纪，我国进入了人口老龄化社会，如何应对人口老龄化的挑战，加快发展老龄服务事业，党和政府高度重视，社会各界广泛关注。研究和加快推进老龄服务事业发展，是一项重大而紧迫的战略任务。经过多年探索和实践，立足我国国情，借鉴国外经验，形成了发展老龄服务事业的总体思路：以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充。2006年，国务院办公厅转发了全国老龄办、发展改革委等10个部委《关于加快发展养老服务业意见的通知》，2008年全国老龄办联合9个部委制定出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。这两个文件的出台，为推动老龄服务工作的广泛深入开展提供了政策指导和支持。今年全国老龄办还准备会同相关部门出台《加强农村老龄服务的意见》，必将促进老龄服务事业的深入发展。

　　近年来，各地认真落实两个文件精神，大力推进老龄服务工作。北京市大力推进“山区星光计划”，使山区农村老年福利服务设施得到较大改善。青岛市投资1.74亿元，建设社区老年福利设施169个，约占全省社区总数的47.08%。云南、江西两省拨出专项经费，资助农村乡镇和行政村试点进行养老服务基础设施建设，取得了显著成效。黑龙江省在加强养老机构服务的规范化管理和运作上下功夫，全省开展了等级达标活动。天津、上海大力推进养老服务标准建设，使老龄服务向规范化、专业化方向发展。厦门切实推行“安康计划”养老服务社会化工作。山东通过各级财政投入、福利彩票资助、社会捐助等形式，筹集资金用于社区老龄服务基础设施建设。山东、上海、辽宁等省市出台扶持政策，对养老机构给予补贴。吉林重视农村老年福利事业，大力构建老龄服务网络，实现了农村福利服务中心全覆盖。浙江加大投入，创新机制，初步搭建了城乡一体化的老年照料服务体系。广东等省市进行了多元化老龄服务模式创新，为完善老龄服务体系积累了有益经验。江苏加强老龄服务设施建设，规范行业服务标准，积极开展养老服务责任保险。宁波在推进城市居家养老服务规范化、标准化的基础上，积极开展城乡一体化居家养老服务试点。

　　目前，湖北、广西、宁波等21个省（区、市）和计划单列市结合本地实际，制定了关于加快发展养老服务业的意见和办法，积极促进社会力量参与养老服务业发展。23个省、自治区、直辖市出台了关于做好居家养老服务工作的政策文件。北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、山东、吉林等地出台居家养老扶持政策，加大财政投入，完善公共服务，动员社会力量，创新体制机制，致力于构建城乡全覆盖的老龄服务体系。

　　二、近年来全国开展老龄服务工作的实践收获

　　几天来，5个省市老龄办的同志进行了发言，对本地富有特色的工作向我们作了介绍。实际上，其他省市在老龄服务方面也做了大量的工作，有些在其他场合已经作了介绍或以简报的形式进行了刊发。由于研讨会时间有限，没有一一发言。我重点把会上发言的5个省的实践探索情况进行了归纳，有些是其他省市的情况，形成了以下几点收获。

　　(一)党政主导，部门协调，是做好老龄服务工作的关键。加快老龄服务事业发展需要组织保障、政策支持，更关键的是要加大政府资金投入，这几项工作必须坚持政府统筹主导地位，加强部门协调，才能更好地完成。江苏省老龄办在制定关于加快发展养老服务业意见的过程中，得到了省委、省政府领导的高度重视。省委书记亲自批示，省长提出明确要求，分管副省长亲自带队进行调研，使意见很快形成并获得通过。云南省在推进居家养老服务体系建设过程中，各级党委、政府高度重视，不断加大政策、资金扶持力度，民政、财政、劳动和人力资源保障部门通力合作，促进了养老服务体系的快速形成并实施。他们在介绍成功经验同时，也道出了大家共同的感受，那就是我们老龄办想为老年人做点事是很难的。我们老龄工作机构缺乏权威性、协调成员单位开展工作的难度较大、经费来源单一、投入不足等问题仍然存在，必须努力争取领导的支持，得到相关部门的协同，才能形成合力，确保老龄服务事业健康发展。

　　(二)广泛宣传，转变观念，是做好老龄服务工作的基础。认识是行动的先导。我国的老龄服务处于起步阶段，宣传工作尤显重要。除了向领导宣传，还要向普通群众、老年人宣传。宣传到位了，认识到位了，开展老龄服务工作才有思想基础。面对我国人口老龄化的挑战，部分地区党政领导对加强老龄服务的重要性和迫切性认识不足，观念落后，一些群众和老年人“养儿防老”的观念根深蒂固，居家养老服务的模式没有真正深入人心。这些观念严重地影响了老龄服务事业的发展。面对这些情况，近年来，云南省注重加强了舆论宣传和养老消费理念引导，完善基础设施配套建设，拓展老龄服务项目，提高服务水平，积极搭建社区养老服务平台，让各级政府、社会组织、社区及广大老人了解、关心、支持和参与居家养老，使居家养老成为一种经济、实用的公共消费，较好地得到了广大老年人和社会认可。实践也证明，老龄服务工作做得比较好的省市，除了经济条件较好外，宣传工作也是做得比较好的。

　　(三)制度入手，完善政策，是实现老龄服务福利适度普惠的根本保证。政策制度才能管长远，管根本。前几年，我们很多地区做了一些针对老年人的帮扶工作，如象征性地慰问困难老人、为个别老年人解决住房问题，等等。这些工作虽然都是好事，但随意性较强，不能管长远。解决办法就是要根据当地实情，研究制定政策制度，确保服务工作长效经常，惠及大众。近年来，北京市积极研究和探索，仅2006年以来就陆续出台了12个老龄服务方面的文件，2008年出台的《关于加强老年人优待工作的办法》，涵盖了老年人生活服务、文体休闲、医疗保健、养老扶助和维权等11个方面的内容，广大老年人得到了实惠，受到广泛好评。全国各地也相继出台了关于加快发展养老服务业的意见、关于做好居家养老服务工作的政策文件、政府补贴制度等，大大促进了老龄服务工作的发展。

　　(四)量化标准，科学评估，是把老龄服务工作落到实处的重要保证。老龄服务工作做得怎么样，靠什么去衡量？就要靠科学的监督评估体系。近年来，上海市以科技创新为着力点，全力推进老龄服务“信息化、标准化、规范化、专业化”建设，出台了《养老服务需求评估标准》、《养老需求服务评估体系建设》，对申请服务补贴的老年人进行生活自理能力的评估和经济收入的核定，提高了政府福利资源的利用效果和效率；开发了“上海市养老服务信息管理系统”，提高了服务和管理效率。天津等地也开展了养老服务标准建设，确保了服务工作落到实处。

　　(五)社会参与，多元发展，是老龄服务事业健康发展的重要途径。老龄服务是一项系统工程，人力、物力、财力需要多方参与。积极鼓励和支持社会力量参与老龄服务工作，是推进老龄服务社会化的重要途径。近年来，辽宁省积极发挥社会中介组织的桥梁与纽带作用，引导企业和社会力量参与到居家养老服务中来，涌现出了养老服务超市、老年综合服务中心、居家养老服务110信息中心等20多个居家养老服务中介组织和服务团体，为开展多元化的老龄服务搭建了平台；杭州上城区把居家养老服务交给居家养老服务社以及各社区老龄协会来运作，南京市鼓楼区、玄武区培育、发展和依靠社区“心贴心”、“万家帮”等服务组织，及时为老年人提供各种服务。目前，全国有500多个不同形式的中介组织或服务团体在居家养老服务中发挥着积极的作用。

　　(六)积极探索，开拓创新，是老龄服务工作有所作为的力量源泉。有为才有位。我国老龄服务还处在起步阶段，各地实际情况不一样，必须结合国情、社情去实践和探索，才能有效地推动这项事业的发展。长期以来，由于辽宁省老龄工作机构没有理顺，老龄事业经费缺乏保障，特别是一些县（市、区）大多处于无机构、无经费、无政策措施的“三无”状态，严重制约着省老龄事业的发展。在这种情况下，省老龄办不等不靠，积极作为，不但解决了自身的事业经费、机构等问题，还为老年人做了大量的实事，相继出台了慰问“三老”制度、《辽宁省老年人权益保障条例》等重量级的惠老措施。现在辽宁省老龄办是副厅级规格，公务员管理。我能感受到，大家在实践过程中都非常不容易，可以说，做的每一件事都有一个不寻常的故事。只有通过苦干和巧干，我们的工作才会有所作为。

　　三、当前制约老龄服务事业发展的政策性、制度性瓶颈

　　(一)法律法规不健全不完善，老龄服务的发展环境缺乏政策支撑。目前，我国老龄服务缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑。比如非营利组织的社会地位尚未得到完全承认、相关的法律法规不完善、扶持非营利组织发展的相关政策不够完善，促进民间资本投入老龄服务的优惠政策还不够。

　　(二)政府职能不清，老龄服务社会化发展程度不高。随着经济体制改革不断深入，政府权力本应该逐渐从社会事务中剥离出来，但由于各种原因，我们的政府还是全能政府，各种事务大包大揽，难免造成服务越位和缺位。现在政府在老龄服务工作中存在着职能不清的现象，本应由社会服务团体和民间组织运作的，政府给承担了，本应由政府承担的，却没有承担起来。居家养老、社区服务、机构养老的发展总体上仍属于政府推动型，带有浓重的行政管理色彩。这些现象的存在，不利于老龄服务社会化发展的进程。

　　(三)老龄服务资金投入良性机制未形成，造成资金短缺、渠道不畅。现在老龄服务资金来源主要有四个方面：财政拨款、彩票公益金的资助、社会捐助、市场化运作。但是还属于零碎投入，没有形成良性机制，资金数量很小。除了加大财政拨款外，实际上，社会资金是老龄服务资金的重要来源，但现在社会资金难以投入到老龄服务领域。主要原因有两个：一是缺乏资金投入的宣传；二是缺乏行之有效的扶持政策。社会服务力量与政府主导的服务力量不在同一起跑线上，社会力量参与老龄服务工作基本无利可图，造成了社会资金进入老龄服务领域的热情不高。

　　(四)政府职能条块化，致使老龄服务组织体系的运转不顺畅。老龄服务的工作机制是政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作，区、街道、社区三级组织架构。但长期以来，政府部门都是各把一摊，职能条块化，利益部门化，造成涉老部门之间缺少协调沟通，老龄服务组织体系中各相关部门缺乏有效配合，没有真正形成合力。

　　(五)城乡二元结构，造成城市、农村老龄服务发展水平失衡。我国长期以来的城乡二元结构，造成了城乡经济社会发展严重失调，公共服务严重失衡。现在农村老龄服务资源严重缺乏，行之有效的服务政策相对薄弱，甚至没有，而我国有9000多万老年人在农村，占了老年人口总数的大半，农村老龄服务工作任重而道远。十七届三中全会提出了要加快新农村建设，大力推进城乡一体化建设，现在我们有的省市已经开始实施城乡老龄服务一体化，但要在全国实现这一目标还需时日。

　　四、下一步发展的对策建议

　　(一)建立健全政策法规，逐步实现老龄服务由帮扶型向普惠型发展。发展老龄服务事业需要政策法规的支撑。各地老龄办要认真学习工作比较突出的地方的经验，充分发挥综合协调职能，加大协调力度，主动联合有关部门，积极开展老龄服务的调查研究工作，制定出台政策性文件。要结合本地实际，向党和政府提出有针对性的政策建议，力争把民办公助、政府补贴、税费减免等项热议中的优惠政策变成具体的、可操作性的规定首先在本地实施，促进老龄服务事业快速发展。

　　(二)明确政府领导下的职能部门责任，建立协作联动机制。老龄服务事业涉及的部门较多，协调联动的效果在很大程度上决定了这项事业发展的速度、广度和深度。要积极争取领导支持，会同涉老部门建立一个职责明确、任务具体、工作有效的老龄服务事业发展协作联动机制，努力推动老龄事业的发展。

　　(三)拓宽资金筹措渠道，保证老龄服务工作健康快速发展。要建立政府资助、社会筹集的多层次、多途径的投资发展机制。要扩大宣传力度，鼓励社会各界关注老龄服务事业，拓宽社会捐赠和慈善基金的募集渠道。同时，可根据老年人实际承受能力，形成不同档次的服务标准。这样既实现了政府购买服务，又满足了不同层次老年人的服务需求，同时也能引导社会投资，拓宽资金来源。要解决好老龄服务机构的日常工作经费，确保各项工作的正常开展。

　　(四)加强老龄服务基础理论和实务操作研究，强化老龄服务产业化发展理论支撑。老龄服务事业的实践需要科学理论的指导。要投入必要的人力、物力加强老龄服务基础理论和实务操作研究，从科学的角度和发展眼光去审视分析其内在发展规律，提供预测、规划和实务操作的工具。同时，要加强研究成果的宣传，引起决策层的重视，引起社会各界的共鸣。

　　(五)规范管理、规范服务，建立社会化与专业化相结合的服务队伍。实现人人享有基本养老服务，需要老人子女与亲属、专业服务人员、社会工作者与志愿者队伍切实履行义务，也需要在全社会营造关爱老年人的良好氛围。要探索研究制度性的措施，把社会关怀与发挥专业队伍的作用结合起来。要按照《养老护理员国家职业标准》开展资格证书培训，实行养老护理人员持证上岗，提高养老服务队伍的专业化水平。要充分利用劳动再就业的相关政策和资源，加大居家养老服务人员的培训力度。各级政府还应采取积极有效的措施，加快培育和发展专业化的居家养老服务中介组织。

　　(六)全面协调推进，统筹老龄服务工作发展布局。研究老龄服务工作发展布局，就是要力求这项工作更加系统、更加有效、更加符合发展规律。我把这个布局总结为“统筹城乡；突出重点；区域先行；逐步覆盖”。统筹城乡，就是要总揽全局，城乡一盘棋。突出重点，就是要把牵动全局的工作优先安排，把贫困、高龄老人的长期照顾优先考虑。区域先行，就是要根据区域发展差距，在分类指导上下功夫，注意选择一些条件适宜的地区，倡导某些工作先走一步，探索新鲜思路、展示工作前景、提供参照样板。逐步覆盖，就是在调查研究、实践探索的基础上，立足现有条件，逐步出台和完善政策、制度，分阶段、分步骤地开展老龄服务工作，最终普惠老年人。

　　以上是我对这次研讨会的总结。老龄服务工作是一项系统工程，涉及到方方面面，很多工作都还处于探索中，短短几天的研讨会不可能把老龄服务所有问题都搞清楚，举办这个研讨会只是一个引子，目的是想让大家在交流研讨的过程中分享经验，提高认识，为今后的实践探索提供参考。今年初，传书主任在全国老龄办主任会议上对开展老龄服务工作进行了部署，我们各级老龄办要按照传书主任的要求积极探索，加强研究，促进老龄服务工作深入开展。