智利:三大公共养老金计划覆盖全民
来源:法制日报 发布日期:2014-01-03
智利虽然不是传统的工业化强国,在世界政治经济的版图中也并没有扮演特别重要的角色。但是在养老金研究领域里,智利始终占据着一个重要的地位。上个世纪八十年代初,智利养老金制度的私有化改革所缔造的“智利模式”对包括中国在内的很多国家养老金制度建设乃至整个世界的养老金改革趋势都产生了深远的影响。实际上,广为人知的“智利模式”仅仅是其改革的一个环节。迄今,智利养老金体系中有三大公共养老金计划在执行。针对不同人群、不同层次的养老需求,养老金体系安全网基本覆盖了全体国民。
1924年,在亚历山德里总统的第一任期内,智利率先在拉丁美洲国家实现了养老金立法,这比美国《社会保障法》颁布的时间还要早11年。上个世纪八十年代之前,养老金模式一直是传统的“现收现付制”。智利几经变迁,经历十余次政权更迭后,该制度至今依然还在运行。在社会保险制度的规定下,在职个人按照工资收入的20%左右缴纳养老保险费。缴费时间达到500星期的参保者可以退休,并按照退休前5年平均收入的50%领取养老金。在500个星期缴费之外,每多缴费50个星期可以多获得1%的个人养老金替代率,养老金给付随CPI调整。此外,制度还规定了最低养老金待遇和针对特殊人群的养老金补贴。
上个世纪七十年代初期,智利一度走向了萨尔瓦多·阿连德领导的社会主义倾向的经济改革。在此期间,养老金制度也走向了平均化的倾向。1973年,皮诺切特发动了当时震惊世界的军事政变,民主政权被推翻,社会主义改革戛然而止。从1973年到1990年智利进入了军人统治的阶段。皮诺切特在经济上全盘接受美国输出的新自由主义经济模式。养老金改革是这一系列自由化新政的重要组成部分。
1980年,智利出台了一套私有化养老金改革方案,也就是所谓的养老金“智利模式”。新的养老金制度以完全积累式的个人账户制为政策核心,私人养老基金(简称AFP)管理养老金的投资运营,政府立法并负责监管。在改革时,退休者保留在原来的现收现付制度中,在职者有权在新旧制度之间选择,而改革后参与劳动力市场的青年一代只能加入新制度。政府通过发行特种认购债券以国家财政担保为养老金制度改革的转轨成本融资。从1981年到1995年的15年时间里,智利政府每年发行相当于GDP规模4%到7%的认购债券用于偿还转轨成本,政府偿付转轨成本的方案延续至今。这保证了两种制度并行不悖。
新制度规定参保个人必须选择一家合格的AFP公司,建立个人养老金账户并按照个人工资收入的10%和1.55%分别缴纳养老保险费和个人账户管理费,企业按照全部工资总额的1%至2%缴纳残障和遗嘱保险,政府负责立法并通过其下属的专业技术机构针对AFP公司的运作进行日常监管。从1981年至2002年,AFP公司的年平均回报率达到了10.7%,与此同时AFP的平均管理费用也占到了缴费工资的2.5%。男性年满65岁,女性年满60岁,缴费年满20年的合格参保者可以退休。个人账户积累额(缴费加上投资收益)是其养老金的来源。退休者即可以从AFP中取出养老金积累额再存入一家合格的保险公司以此来获得一笔养老金或者一次或几次性从AFP公司中提取个人的养老金积累。
智利养老金私有化改革正值上个世纪八十年代“撒切尔主义”和“里根经济学”风靡世界之际。“智利模式”因其所带来的较高的基金投资回报以及缩小政府的责任,一度被世界银行大力推崇,作为养老金制度的典范向世界新兴经济体和东欧经济转轨国家推广。
与此同时,以国际劳工组织为代表的批判者们对“智利模式”的诟病也不绝于耳。他们指出,所谓的私有化“个人账户”养老金制度丧失了社会保障所强调的互助共济的基本原则。政府逃避了责任而把风险转嫁给了个体劳动者,养老金的覆盖率下降,收入差距扩大。作为一个跨入中高收入行列的经济体,智利的老年人基尼系数达到了0.5,这成为智利社会经济发展过程中暗淡的一面。
2006年,米歇尔·巴切莱特领导的社会民主党赢得了大选。从这位智利历史上第一位女总统宣誓就职的第一天起,智利政治的钟摆又偏向了左边,养老金改革再度成为新政的重头戏。在政策法规上,巴切莱特政府出台“团结养老金计划”,逐步取代之前的最低养老金政策,该计划于2008年正式实施,政策规定,对于在智利居住至少20年(必须包括退休前5年中的4年),同时家庭收入属于后60%范围内的智利居民(不是公民)在退休时都可以获得一份按月发放的基础养老金。这意味着“团结养老金”几乎覆盖了所有国民,低收入群体的老年人收入有了切实的保障。2012年基础养老金的额度相当于139美元。
在基金储备上,智利财政于2006年注资6.04亿美元成立智利养老金储备基金,用于防备人口老龄化和经济风险给养老金体系带来的未来支付缺口。这是一个主权基金,智利财政每年以GDP的0.2%至0.5%不等的水平向该基金持续融资。截至2013年7月,政府注资加上投资收益使基金总规模超过70亿美元。鉴于智利只有1700万人口,这是一个规模不小的专项用于国民养老的战略储备基金。
至此,智利养老金体系又出现了政府责任强势回归,再一次引起了不小的轰动。2008年以来的全球金融危机造成了全球大宗商品需求急转直下。这对以高度依赖铜矿出口的智利经济来说是一个巨大的打击。智利的GDP和出口大幅度跳水,国民收入温和下降,失业率激增。在这样严峻的经济形势下,“团结养老金”的作用初现端倪,智利的养老金水平并没有下降。老年人的基尼系数继续下降,社会稳定帮助经济渡过了难关。2010年智利成为唯一一个来自拉丁美洲的国家加入了“国际经济合作组织”,这体现了国际社会对智利社会制度建设和经济发展的认可。
