日本人口老龄化与社保制度改革
来源:求是 发布日期:2013-03-20
根据经济合作与发展组织数据，2012年，日本政府债务余额占GDP之比达214.3%，远高于希腊(181.3%)和意大利(127%)。日本人口结构的快速老龄化及其带来的社保支出刚性增长，是加重财政负担的重要因素之一。为健全社保制度，缓解财政危局，防止爆发债务危机，日本政府加紧推行“社会保障与税制一体化改革”(简称“一体化改革”)，在2012年内修改和颁布了15部相关法律。尽管改革方案的部分内容尚待以法律形式加以确定，但日本的“一体化改革”思路，或可为其他面临人口老龄化和社保支出压力的国家提供有益启示。
人口老龄化与政府债务压力
联合国《世界人口展望》数据显示，日本是发达国家中老龄化速度最快、老龄化指数最高的国家。2011年，日本65岁以上老年人占总人口的比重已由1950年的4.9%上升到23.3%。与此同时，劳动力人口减少。社会供养一个老年人的劳动力人口数由1990年的5.1人减少为2011年的不足2.5人。从1970到2010年度，日本名义国内生产总值年均增长率约为4.8%，国税收入年均增长率约为4.4%，而用于社会保障的财政支出则以年均8.5%的速度递增。自1976年起，社会保障费成为日本经常性财政的第一大支出项目，如今，中央财政支出有将近1/3用在社会保障方面。导致社保支出快速增长的主要原因，是与老年人相关的各项社保支出急剧增加。日本用于65岁以上老年人的医疗保健费、养老金、福利及服务费三项合计占社会保障支付总额的比重，1973年度为25%，2004年度突破了70%，目前仍为69%左右。
近年来，日本财政收入呈萎缩或停滞状态，而社保支出则以每年1万亿日元的速度增加。2012年度，日本国税预算收入为42.3万亿日元，除去必须按法定比率划拨给地方财政的16.6万亿日元，余下的25.7万亿日元，尚不足以应对社会保障费一项的开支需求(26.4万亿日元)。日本政府新发行的国债已连续四年超过国税收入总额，财政面临严峻的可持续性危机。
2011年以来，国际主要信用评级机构以及日本本土的信用评级机构纷纷下调日本国债信用等级。希腊和意大利债务危机的前车之鉴，迫使日本政府从改革社保制度入手，缓解日趋严峻的财政危机。
日本政府“一体化改革”设想
健全社保制度与缓解财政危局是紧密关联的两大问题。日本政府“一体化改革”方案，便是为一举解决这两大问题而推出的综合配套改革措施。
关于社会保障制度改革，日本政府的设想主要有以下几个方面。一是创立新型养老保险制度，推行全国统一的最低养老保障。比如，国家财政对养老保险的全额补贴标准为每人每月7万日元；如果个人每月从保险账户得到的养老金超过7万日元，则国家财政不再补贴；不足7万日元者，由国家补足差额。这同现行的给予特困群体平均每人每月十多万日元的生活保障标准相比，财政的负担将大为减轻。二是缩短缴纳养老保险的规定年限。在现行制度下，人们领取养老保险金的资格是缴纳保费满25年。由于就业形态多样化、企业非正式员工增多等因素，原有制度将相当多的人排除在领取养老金行列之外，造成特困群体急剧扩大，增加了财政压力。“一体化改革”方案将缴纳养老保险的规定年限，由现行的25年缩短为10年。三是建立养老金弹性调整机制。为使退休人员的生活水平不致因物价上涨而下降，日本于1973年建立了养老金与物价上涨挂钩机制。然而近年来，通货紧缩成为日本经济的常态。对此，“一体化改革”方案提出建立养老金可随物价下降而下调的机制。四是扩大企业年金和医保覆盖面。目前，企业仅为正式员工上保险，而将大量非正式员工的医保和养老保险负担推给个人和社会。“一体化改革”方案提出加大企业养老保险和企业医保覆盖面，将适用范围扩大到每周工作时间20小时(原制度为30小时)以上的非正式员工。五是将减轻养儿育女负担纳入社保范围。“少子化”已成为日本的一大社会问题。2012年，日本人口出生率已由1950年的28.1‰降至8.2‰。日本将面临发展动力衰减、警察和自卫队“后继乏人”等问题。在“一体化改革”方案中，政府把减轻养儿育女负担上升到对国家未来投资的高度，这就要进一步增加政府投入。由于改革涉及复杂的利益调整，一些改革因需进一步论证而被搁置。
为社保划定专项资金来源
所有改革措施最终均须有财源作保障。解决社保资金来源问题，同时也是缓解日本财政危局的关键。日本众参两院2012年通过的法案规定，在不发生重大变故的情况下，自2014年4月1日起，先将消费税率由5%提高到8%，然后，2015年10月1日起再提高到10%，并将消费税作为社会保障的固定资金来源。
提高消费税率实际上是对全体国民的一项普遍增税。只要消费，就自动课税，因此，提高消费税率面临很大的社会阻力。将提高消费税率与改革社保制度绑在一起，有助于消除国民对增税的抵制。日本将消费税划作社保专项资金来源，也与消费税的如下特点相关。
其一，消费税征收范围广，税收规模可观。只要将消费税率提高一个百分点，就可带来大约2万亿日元的税收，这是其他任何税种无法比拟的。其二，提高消费税率，对企业经营活动的影响比较小，不增加企业的税负和经营成本，从而有利于维护本国产业的国际竞争力。其三，消费税具有“旱涝保收”的特点。财政支出特别是其中的社保支出，需要有稳定的资金来源。消费税恰恰具有收入稳定的特点，即使经济处在不景气时期，只要有消费，政府就有源源不断的税收进项，因而，比较适合作为社会保障支出的专项财源。其四，消费税计税简便，不需要作纳税扣除等复杂的计算，符合简化税制的原则。
消费税的最大缺陷是“逆累进性”，即收入越低，实际税负越重。对此，日本政界、学界和媒体界都有人士呼吁效仿欧洲的做法，对生活必需品采取低税政策，即实行差别税率。但是日本政府出于简化税制、防止滥用低税政策的考虑，主张坚持单一税率。对于消费税的“逆累进性”弊端，日本政府的解决方案是对低收入阶层实行免税乃至贴税，并为此推出社保与纳税“通用编号”制度。公共养老金和各种社会保障给付等，直接计入“通用编号”，提高社保支付系统等的运营效率。同时，通过“通用编号”，综合把握居民的各类收入，并据此课以适当的税收。在消费税率提高后，根据居民的综合收入情况，确定免税或贴税的具体额度，将贴税额直接计入“通用编号”。日本政府计划2015年1月启用“通用编号”制度，能否实现，尚存在不确定性。
消费税率提高后，其占日本国税收入的比重将高达40%。法律已明确规定将这个最肥的税种划作社保专项财源。社保制度能否从此走向健全发展之路？财政危局能否自此得到根本扭转？本已疲弱的日本经济是否会因消费税提高而再受冲击？这些仍是有待观察的问题。
(作者：中国社会科学院日本研究所研究员)
