老龄社会的法律应对
来源:大众日报 发布日期:2012-07-30
◆2050年前后,我国60岁及以上老年人口将达到4.8亿左右,超过总人口的三分之一,占届时世界老龄人口的四分之一,成为世界上人口老龄化程度最高的国家之一。
21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。我们面临着“未富先老”和“未备先老”的双重挑战。
2012年6月,《中华人民共和国老年人权益保障法(修订草案)》首次提请全国人大常委会审议。根据立法法,法律草案一般三审后交付表决。目前,老年人权益保障法修订草案已经公布,正面向社会公开征集意见。
养老环境发生了重大变化
我国《老年人权益保障法》颁布于1996年,是与《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》等同类的保护特定群体权益的法律。实施16年来,老年人权益 保障法在保障老年人合法权益,弘扬中华民族敬老、养老、助老美德等方面发挥了重要作用,但时至今日,我国的养老环境也发生了重大变化。
一是我国老龄化进程加快。社会老龄化问题是当今许多国家和地区都面临的一个严重的社会问题。对我国而言,这一问题尤为严峻。按照国际通行的标准,一国 (或地区)60岁以上人口占总人口的10%以上,或65岁以上人口占总人口的7%以上,该国(或地区)即进入老龄化社会。1999年,我国60周岁以上老 年人口占到总人口的10%,意味着我国已进入老龄化阶段。进入新世纪后,我国人口老龄化速度持续加快。《2011年度中国老龄事业发展统计公报》显示:截 止2011年末,我国60岁及以上老年人口已达1.8499亿,占总人口的比重达13.7%,全国65岁及以上老年人口已达1.2288亿,占总人口的比 重达9.1%。我国成为世界上唯一的老年人口超过1亿的国家。据预计,2050年前后,我国60岁及以上老年人口将达到4.8亿左右,超过总人口的三分之 一,占届时世界老龄人口的四分之一,成为世界上人口老龄化程度最高的国家之一。正如全国老龄委所言,21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。与此同 时,我们还面临着“未富先老”和“未备先老”的双重挑战。
二是传统的家庭养老功能弱化。依据现行老年人权益保障法,养老主要依靠家庭,这也是中国传统养老方式。然而,30余年计划生育政策的实施,我国的家庭 规模早已小型化,家庭养老显然有心无力。“421”家庭模式对于养老而言,充满了压力和风险。尤其是日益庞大的暮年失独群体,他们的余生谁来看顾?另外, 工业化、城镇化的发展,带来人口流动加剧,城市空巢家庭大幅增加,农村留守老人也极为普遍,数据显示,我国城乡空巢家庭已接近50%。目前,我国平均每个 家庭只有3.1人,而我国80岁以上高龄老人超过2000万,失能、半失能老人约3300多万,对照料需求的日益增大,使得建立在多子女条件下的传统家庭 照料模式面临巨大挑战。因此,尽管家庭养老在中国延续了几千年,并在未来仍会长久存在,但由于其自身的局限性和脆弱性,这一基于中国历史传统的法定养老模 式将难以为继。
三是养老成本加大。养老成本包括资金、物品等经济成本,服务、照料等人力成本,支持、关爱等精神成本。过去30年中,我国社会经济快速发展,一方面人 们的平均寿命不断延长,另一方面,吃、穿、住、行、用等生活成本和医疗费用也日益攀升。对那些身体健康、经济无忧的老年人而言,渴望更多的是精神上的慰 藉,而那些贫病交加的老年人,养老的难题仍然来自于经济上的压力。特别是在广大农村地区,老年人的照料大多仍由子女承担,经费也大多来自个人或子女。社会 保障制度的滞后使得农村的养老问题更加突出。
大幅度的补充和完善
《中华人民共和国老年人权益保障法》是我国第一部、也是唯一的一部系统保障老年人权益的法律,这部法律从家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展、法 律责任等方面对老年人权益进行了保障和规范,共计6章50条。为了回应社会转型带来的变化和需求,积极应对人口老龄化,老年人权益保障法修订草案对原文进 行了大幅度的补充和完善。目前草案扩展为9章86条,新增38条,修改38条。草案把积极应对人口老龄化上升为国家的一项长期战略任务,并增加了社会服 务、社会优待、宜居环境三章,意为实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”提供法制保障。
构建多元化养老方式
面对日益严峻的老龄化、高龄化、空巢化,草案对家庭养老作了重新定位,将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”,并确立 了“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系。这不仅是我国多年实践经验的总结,而且在国民经济和社会发展“十二五”规划纲要中也得到 了确认。
居家养老是由早先进入人口老龄化国家提出的一个概念,它的核心理念是以家庭为基础、以社区为依托、以专业化服务为依靠,为居住在家的老年人提供以解决 日常生活困难为主要内容的社会化服务。居家养老并不是我们传统的家庭养老,而是社会发展到更高层次的一种社会养老模式。目前,在老龄化程度较高的主要发达 国家,比如素有“老年人王国”之称的瑞典、“银发之国”日本,养老模式多以居家养老为主,由于其人性化和个性化,因而普遍受老年人欢迎。
居家养老是一种由国家、社会和家庭共同负担的养老模式,也是我国解决“421”家庭养老困境的未来方向。但居家养老需要国家在经济能力、社会照料、配 套措施都得到充分发展的前提下方能实施。这就要求在加强养老社会保障的同时,大力发展各种社会服务事业,为居家养老创造更加完善的条件。老年人权益保障法 修订草案专门设置了“社会服务”一章,规定地方各级人民政府和有关部门应当采取措施,鼓励、支持专业服务机构及其他组织和个人,为居住在家中的老年人提供 生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。
用制度塑造孝道文化
尽管社会变迁使家庭的养老功能不断弱化,但并不意味着家庭养老责任的减弱。家庭依然是养老的主要场所,子女依然是养老的主要义务主体。我国宪法明确规 定:父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。赡养老人是子女应尽的法定义务,也是代际之间反哺模式的法律表达。在中国传统伦理道 德体系中,“孝”被认为是一切道德规范的元德。在此次老年人权益保障法所作的大幅修改中,赡养人的义务一条没作任何修改,即“赡养人应当履行对老年人经济 上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务,照顾老年人的特殊需要”。而且,“家庭赡养与扶养”依然位居“总则”之后的首要位置。
“常回家看看”入法
面对家庭空巢化危机,草案增加了关心老年人精神需求方面的条款,尽管引起广泛的关注和争议,但“常回家看看”的条款仍然写入了修订草案,规定:家庭成 员应当关心老年人的精神需求,不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的赡养人,应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照有关规定保障赡养人探亲休 假的权利。“常回家看看”入法,其意义在于对传统道德观念中“孝”文化的倡导和弘扬,表面看来该条款是规范和约束子女,实际上对国家和社会也提出了责任和 要求,如保障探亲假的落实,降低民众出行成本等等。
“常回家看看”入法的同时,修正案还增加了一条作为国家的着力方向:国家建立健全家庭养老支持政策,鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住,为老 年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件,为家庭成员照料老年人提供帮助。这一规定,能够使当前普遍存在的子女与老人异地居住问题逐步解决,从而为老年人享受天 伦之乐创造条件。
让老年人生活得更有尊严
老年人作为社会的一个庞大群体,能否从家庭和社会得到应有的尊重,衡量着一个国家和时代文明程度的高低。联合国大会于1991年通过《联合国老年人原 则》,强调老年人的独立、参与、照顾、自我充实和尊严,其中尊严原则强调:老年人的生活应有尊严、有保障,且不受剥削和身心虐待；老年人不论其年龄、性 别、种族或族裔背景、残疾或其他状况,均应受到公平对待,而且不论其经济贡献大小均应受到尊重。
国际社会和许多国家在保障老年人权益方面为我们提供了有益的启示和借鉴。尊严属于精神层面,但又需要物质条件的支撑。因此,老年人权益保障法修订草案 在“总则”部分集中规定了老年人享有的基本权利,包括从国家和社会获得物质帮助的权利,享受社会服务和社会优待的权利,参与社会发展和共享发展成果的权利 等,同时坚决打击侵犯老年人权利的违法犯罪行为。修正案规定,每年农历九月初九为老年节,并倡导全社会优待老年人,同时,国家采取措施,推进宜居环境建 设,为老年人日常生活和参与社会提供安全、便利和舒适的环境。
常言道,善待今天的老人就是善待明天的自己。老年人问题是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。老年人权益保障法的修订,必将为老年人的合法权益提供更完善的法律保障,为我国有效应对人口老龄化赢得更多的主动权。
